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Kita-Finanzierung: Garantiert kompliziert

Der Staat übernimmt für noch nicht schulpflichtige Kinder die Kosten für eine Tagesbetreuung. Kreise, Gemeinden und Länder sowie Träger, Eltern und der Bund teilen sich die Finanzierung – ein schwer durchschaubares Geflecht.

06.05.2016 - Detlef Diskowski, 1991 bis 2016 Leiter des Referats „Kindertagesbetreuung“ im Ministerium für Bildung, Jugend und Sport Brandenburg

Die Finanzierung der Kindertageseinrichtungen regelt laut Sozialgesetzbuch (SGB) VIII das jeweilige Landesrecht. Für die Tagespflege macht das SGB zwar Vorgaben, legt die nähere Ausgestaltung aber ebenfalls in die Hände des Landesgesetzgebers. Entsprechend sind die Strukturen, die Verantwortlichkeiten und die Höhe der Finanzierung der Kindertagesbetreuung in Deutschland höchst unterschiedlich. Ist die Situation in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg noch überschaubar, weil hier Land, Kreis und Gemeinde zusammenfallen, ist es in den Flächenländern komplizierter: Land, Landkreise und Gemeinden zahlen jeweils direkt an den Träger der Einrichtung oder finanzieren sich gegenseitig.

Da dies nicht nur in den Kita-Gesetzen, sondern auch in zusätzlichen Verordnungen und Richtlinien geregelt wird, ist ein Überblick über die Bundesländer kaum möglich. Noch schwieriger wird es, wenn man bedenkt, dass die Regelungen erst vor dem Hintergrund der allgemeinen Finanzausstattung von Land, Kreisen und Gemeinden sowie des kommunalen Finanzausgleichs ein stimmiges Bild ergeben. Kommunen, die finanziell relativ gut gestellt sind, benötigen weniger Zuweisungen über das Kita-Gesetz; unterfinanzierten Kommunen helfen auch üppigere Zahlungen aus diesem Topf wenig. Insofern sind Aussagen wie „Land xy beteiligt sich mit 50 Prozent an der Finanzierung; Land yz dagegen nur mit 30 Prozent“ von geringem Wert.

Zwar ist die Frage, welche staatliche Ebene auf welchem Weg welchen Anteil an der Finanzierung übernimmt, für das Funktionieren des Systems von Bedeutung; für die pädagogische Praxis ist im Grunde aber nur wichtig, wie viel Geld in der Einrichtung ankommt und wie es bemessen wird. Personal- und Materialausstattung sind davon unmittelbar abhängig. Wie die Finanzierung bemessen wird, hat eine nicht zu unterschätzende, häufig jedoch nicht genügend reflektierte Wirkung.

Objekt- und Subjektfinanzierung

Wird die Einrichtung unabhängig von der konkreten Belegung der Plätze bezuschusst, hat der Träger Planungssicherheit. Diese Finanzierung des Angebots wird auch als „Objektfinanzierung“ bezeichnet. Damit die Platzreserven ausgeschöpft werden, die Kinder also den ihnen zustehenden Platz auch bekommen und die öffentlichen Mittel sparsam eingesetzt werden, sind bei dieser Art der Finanzierung zusätzliche Kontrollen und Regulierungen erforderlich. So werden z. B. für die konkrete Belegung der Einrichtung bestimmte Spannweiten vorgegeben, deren Unterschreitung zu Finanzierungsabzügen führt.

Die früher übliche, inzwischen eher zurückgehende Finanzierung von Gruppen, wie in Niedersachsen, erfordert von einer Einrichtung mit gruppenoffener Arbeit „Kreativität“ in der Nachweispraxis. Ebenso ist es bei Vorgaben etwa zu bestimmten Mischungsverhältnissen in der Altersstruktur der Gruppen wie in Nordrhein-Westfalen (NRW). Damit haben die Finanzierungsgrundsätze (vermutlich eher unbeabsichtigt) Nebenwirkungen auf Organisationsformen wie Altersmischung oder Gruppenprinzip, die pädagogisch zu begründen sind.

Spielt im Gegensatz zur Finanzierung über das „Objekt“ nur die Zahl der tatsächlich belegten Plätze – also der betreuten Kinder – in der Einrichtung eine Rolle, wird dies als „Subjektfinanzierung“ bezeichnet. Zumeist werden dabei zusätzlich das Alter der Kinder und der zeitliche Betreuungsumfang berücksichtigt. Auch andere Faktoren fließen zum Teil in die Finanzierung ein. In Bayern erhöhen sich die Zuschüsse etwa, wenn Kinder nicht deutschsprachiger Herkunft oder mit Behinderungen in der Einrichtung sind. Eine der bekanntesten Formen der Subjektfinanzierung ist der „Betreuungsgutschein“, der – wie in Hamburg – dem Kind die Erfüllung des Rechtsanspruchs und dem Träger eine bestimmte Finanzierung garantiert. Die Subjektfinanzierung erfordert vom Träger eine gut funktionierende, vorausschauende Personaleinsatz- und Belegungsplanung. Doch selbst dann lassen sich Finanzrisiken für ihn oder wechselnde Arbeitsvolumina für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nicht immer vermeiden.

Ob es zu solchen Problemen kommt, hängt z.B. davon ab, wie häufig die Zahl der betreuten Kinder und damit die Finanzierungszuweisung ermittelt wird. Eine monats- oder gar taggenaue Abrechnung kann ein Träger kaum personell aussteuern. Dagegen können zu lange Abstände zwischen den Stichtagen zur Folge haben, dass das Interesse des Trägers sowie der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an der vollen Auslastung der Einrichtung sinkt. In Brandenburg etwa wird die Belegung vierteljährlich ermittelt. Die Personalfinanzierung gilt dann für das jeweils folgende Quartal. In der Regel sind die Finanzierungen in den Ländern Mischformen aus Objekt- und Subjektfinanzierung, wenn, wie beispielsweise in Brandenburg, der Personalzuschuss nach dem belegten Platz berechnet und der Betrieb der Einrichtung relativ belegungsunabhängig finanziert wird.

Auch Träger und Eltern zahlen

Fast überall wird von den Trägern der Einrichtungen eine finanzielle Eigenleistung verlangt. Diese Erwartung ist nur aus der Tradition der Kinder- und Jugendhilfe zu verstehen, weil sich die Wohlfahrtsverbände und Kirchen früher um die Kinder kümmerten und der Staat ihre Tätigkeit nur „förderte“ , d. h. sich an der Finanzierung beteiligte, wenn es die Haushaltsmittel erlaubten. Inzwischen ist die staatliche Finanzierung keine mehr oder weniger freiwillige „Förderung“ mehr, sondern eine gesetzlich bestimmte finanzielle Leistung, auf die der Träger einen Anspruch hat. Spätestens seitdem das SGB VIII und die Ländergesetze einen Rechtsanspruch auf einen Kitaplatz garantieren, ist die von den Trägern verlangte Eigenleistung eigentlich obsolet; denn wenn der Staat seinen Bürgerinnen und Bürgern eine Leistung garantiert, ist nicht mehr nachzuvollziehen, warum sich die Leistungserbringer an deren Finanzierung beteiligen sollen.

Immer noch zahlen in den meisten Bundesländern auch die Eltern Kita-Beiträge, Essensgeld u. ä. Durch die in der Regel soziale Staffelung bzw. die Erstattung unzumutbarer Elternbeiträge durch das Jugendamt sollte eigentlich ausgeschlossen sein, dass Kinder eine Kita aus finanziellen Gründen nicht besuchen können. Insofern scheint das Thema „Beitragsfreiheit“ weniger ein fachpolitisches, sondern eher ein sozial- und familienpolitisches zu sein - oder dem grundsätzlichen Argument zu folgen, dass der Zugang zu Bildung kostenlos sein sollte. Dies gilt insbesondere, weil ihr Wegfall faktisch vorrangig die mittleren Einkommen entlastet.

Von der Finanzbeteiligung des Bundes war bisher noch nicht die Rede. Dabei werden in der Öffentlichkeit die Investitionsmittel für den Ausbau der Betreuung für unter Dreijährige, die damit verbundenen „Zuschüsse zu den Betriebskosten“ sowie die vielen Förderprogramme stark wahrgenommen. Entgegen dem dadurch möglichen Eindruck einer substanziellen Bundesbeteiligung an der Kindertagesbetreuung dürfte diese in Wirklichkeit kaum fünf Prozent betragen. Im Moment wird unter dem Stichwort „Kita-Bundesqualitätsgesetz“ eine alle Länder bindende Vereinheitlichung der Standards diskutiert – verbunden mit der Hoffnung auf eine wesentliche Beteiligung des Bundes an den Kosten.

Ob ein Bundesgesetz der richtige Weg ist, den großen Unterschieden bei der Personalausstattung der Kitas zu begegnen, kann man bezweifeln. Dass sich der Bund finanziell massiv beteiligen muss, um die unterschiedlichen Lebensbedingungen für Kinder in Deutschland auszugleichen, ist dagegen offensichtlich.

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