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GEW prüft Gang nach Straßburg

Nachdem das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) das Streikverbot für Beamte in Deutschland bestätigt hat, berät die GEW intensiv, ob sie nun den Weg zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) einschlägt (d. Red.).

25.06.2018 - Hartwig Schröder, stellvertretender Leiter der Bundesrechtsschutzstelle der GEW

Die GEW hat die Klagen der Lehrkräfte unterstützt. Sie hatte vor knapp zehn Jahren auch verbeamtete Lehrkräfte zu Streiks aufgerufen, um der Forderung nach besseren Arbeitsbedingungen und Vergütungen aller Lehrkräfte im öffentlichen Dienst Nachdruck zu verleihen. Angesichts der bisherigen Rechtsprechung des BVerfG kommt die Entscheidung im Ergebnis nicht wirklich überraschend. Allerdings konnte man die apodiktische Form, mit der in der Begründung ein absolutes Streikverbot für alle beamteten Lehrkräfte verteidigt wird, so nicht erwarten.

Die Frage des Streikrechts von Beamten war in Deutschland juristisch immer umstritten. Auf der einen Seite hielt die herrschende Juristenmeinung an einem strikten Streikverbot für alle Beschäftigten im Beamtenstatus fest – unabhängig von deren konkreter Tätigkeit, sei es als Polizist, Finanzbeamter oder als Lehrkraft. Andererseits haben die Gewerkschaften und eine wachsende Zahl von Stimmen in der juristischen Literatur und Rechtsprechung die Position entwickelt, auch Beamte, zumal Lehrkräfte, könnten sich im Grundsatz auf die Garantien des Art. 9 Grundgesetz (GG), die Koalitionsfreiheit, berufen. Zwischen diesen Polen ist in den vergangenen Jahrzehnten eine breite Palette unterschiedlicher Auffassungen und differenzierter Positionen entstanden, nicht nur in der juristischen Literatur, sondern auch in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte bis hin zum Bundesverwaltungsgericht.

Ausgelöst wurde dies durch auch für Deutschland verbindliche Entwicklungen im Völkerrecht und die Rechtsprechung des EGMR zum Koalitionsrecht der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. Diese Diskussion, in der das von der herrschenden Meinung vertretene absolute Streikverbot für alle Beamten zunehmend in Frage gestellt worden ist, möchte das BVerfG nunmehr offensichtlich mit einem Kraftakt ein für alle Mal beenden: Deshalb argumentiert es, dass das Streikverbot für Beamte ein eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG sei. In der verfassungsrechtlichen Debatte ist diese Auffassung hoch strittig.

Tatsächlich nimmt das BVerfG in seiner Entscheidung keine Abwägung vor, sondern gibt dem aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleiteten Streikverbot in vollem Umfang Raum.

Die auch nach der eigenen Rechtsprechung des Gerichts für die Annahme eines „hergebrachten“ Grundsatzes notwendige Tradition bis in die Weimarer Republik sieht das BVerfG als gegeben, weil im Jahre 1922 (einmalig und für wenige Wochen(!)) in einer akuten Versorgungskrise in einer Notverordnung des Reichspräsidenten ein Streikverbot für Beschäftigte der Reichsbahn verfügt worden war. Diese Traditionslinie ist mehr als dünn. Um vorbehaltlos gewährte Grundrechte einzuschränken, bedarf es auch nach der Rechtsprechung des BVerfG einer gesetzlichen Regelung. Auch diese Voraussetzung ist laut Urteil gegeben, obwohl es ein ausdrückliches Streikverbot in keiner bundes- oder landesgesetzlichen Regelung gibt, wie das Gericht selbst feststellt. „Regelungen der beamtenrechtlichen Grundpflichten“ und der „uneigennützigen Amtsführung zum Wohle der Allgemeinheit und zum Fernbleiben vom Dienst“ reichten aus, um den Vorgaben zur Einschränkung des Grundrechts „durch Gesetz“ Rechnung zu tragen.

Des Weiteren bestätigt das BVerfG zwar, dass zwischen dem auch für Beamte geltenden Grundrecht der Koalitionsfreiheit und den „hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums“ nach Maßgabe des Auslegungsgrundsatzes der „praktischen Konkordanz“ abzuwägen sei. Eine vermittelnde Lösung muss danach dem Kerngehalt beider Prinzipien Rechnung tragen. Dieser Verweis bleibt in den weiteren Ausführungen des Gerichts allerdings folgenlos. Tatsächlich nimmt das BVerfG in seiner Entscheidung keine Abwägung vor, sondern gibt dem aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleiteten Streikverbot in vollem Umfang Raum.

Vom Grundrecht der Koalitionsfreiheit des Art. 9 GG bliebe damit übrig, dass sich auch Beamte in Gewerkschaften organisieren „dürfen“. Sinn und Zweck des Grundrechts auf koalitionsgemäße Betätigung ist aber die Garantie von Handlungsoptionen, die es den Beschäftigten ermöglicht, ihre Interessen durchzusetzen – im Zweifel auch gegen den Willen des Dienstherrn. Dies nennt man Arbeitskampf. Diese Handlungsoption, der Kern des Grundrechts, wird den Beamten jedoch versagt. „Die Beschränkung der Koalitionsfreiheit, als die Führung von Arbeitskämpfen in Rede steht, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden“, meint das Gericht. Das Bundesarbeitsgericht hat eine solche Beschränkung bereits vor Jahren als „Verweis auf kollektives Betteln“ bezeichnet.

Das Straßburger Gericht entscheidet allerdings nicht „von Amts wegen“. Es muss angerufen werden.

Auch bei seinen weiteren Erwägungen zum nationalen Verfassungsrecht folgt der Senat in den entscheidenden Fragen in der Regel den strukturkonservativsten Argumenten, die in der juristischen Debatte vertreten werden. Das Streikverbot für beamtete Lehrkräfte diene dem Schutz des Rechts auf Bildung, formulieren die Karlsruher Richter. Wäre das richtig, so wäre das (Grund)Recht auf Bildung überall dort weniger wert und weniger geschützt, wo Lehrkräfte im Angestelltenverhältnis beschäftigt werden. Das überzeugt nicht. Erklärtermaßen will das BVerfG in seinem Urteil berücksichtigen, dass es bei der Frage von Streikrecht oder Streikverbot für beamtete Lehrkräfte in Deutschland im Zweifel auf den Inhalt des einschlägigen Völkerrechts ankomme. Dieser Vorrang ergibt sich aus der in Art. 25 GG geregelten Verpflichtung zur völkerrechtsfreundlichen Auslegung und Anwendung des Grundgesetzes.

Konkret sind insoweit die Bestimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und weiterer einschlägiger Reglungen des Völkerrechts maßgeblich. Konsequenterweise versucht das Gericht umfangreich darzulegen, dass ein Streikverbot für deutsche Beamte, auch für die nicht überwiegend hoheitlich tätigen Lehrkräfte, mit den Garantien aus Art. 11 EMRK, deren Kern das Recht auf gewerkschaftliche Organisation und Betätigung sind, zu vereinbaren sei. Dies misslingt allerdings gründlich. Zur Begründung dieser Position muss das Gericht unter anderem die Lehrkräfte der Kategorie der Beschäftigten der „Staatsverwaltung“ zuordnen, ein Kunstgriff. Die Mehrheit in der verfassungsrechtlichen Literatur und die Rechtsprechung anderer Gerichte hat dies bislang dezidiert anders gesehen. Lehrkräfte nehmen als Pädagogen wichtige und gewichtige Aufgaben wahr – diese sind jedoch nicht hoheitlich geprägt. Zur „Staatsverwaltung“, in deren Rahmen nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK weitergehende Einschränkungen der koalitionsgemäßen Betätigung hingenommen werden müssen, sind Lehrkräfte damit nicht zu zählen.

Das Gericht verkennt nicht, dass die Einschränkungen der Koalitionsfreiheit, die Art. 11 EMRK erlaubt, eng auszulegen seien. Trotzdem soll die Bedeutung des Rechts auf Bildung ein striktes Streikverbot für beamtete Lehrkräfte rechtfertigen. Allerdings: Wenn allein die Möglichkeit, dass im Schulbereich gestreikt wird, das Recht auf Bildung beeinträchtigen könnte, so wäre die Beschäftigung angestellter Lehrkräfte, die fraglos streiken dürfen, ein permanenter Verfassungsverstoß. Das BVerfG kann die Bestimmungen des Grundgesetzes autoritativ interpretieren, solange und soweit zum gleichen Sachverhalt nicht auch Völkerrecht zu beachten ist. Bei der Frage von Inhalt und Umfang der Koalitionsrechte Beschäftigter im öffentlichen Dienst existiert vorrangiges Völkerrecht. Zum Umfang der Koalitionsfreiheit im öffentlichen Dienst hat der EGMR das letzte Wort. Das Straßburger Gericht entscheidet allerdings nicht „von Amts wegen“. Es muss angerufen werden.

Hatte das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Februar 2014 noch ausgeführt, es liege in der Hand des Parlaments, durch eine Gesetzesänderung den Vorgaben aus Straßburg zum Streikrecht für Beamte Rechnung zu tragen, will das BVerfG auch dem Gesetzgeber die Hände binden. Das Streikverbot für Beamte besitze Verfassungsrang. Für eine Veränderung würde damit auch ein mit Mehrheit im Bundestag beschlossenes Gesetz nicht ausreichen. Es bedürfte einer Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundestag, um durch eine explizite Verfassungsänderung ein Streikrecht für Beamte zu ermöglichen. Dies ist politisch eine hohe – auf nicht absehbare Zeit hinaus – wohl zu hohe Hürde.

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