Machtpolitisches Kalkül bestimmt Reformen

Wie wurden und werden die PISA-Ergebnisse politisch verarbeitet? Welche pädagogischen Maßnahmen in den Ländern sind aus welchen Interessen ergriffen worden. Der Bildungsforscher Klaus-Jürgen Tillmann hat zusammen mit seinem Team die Rezeption der PISA-Ergebnisse (von 2001 bis 2004) empirisch untersucht und in dem Buch "PISA als bildungspolitisches Ereignis" veröffentlicht.* Im Folgenden präsentiert der Autor am Beispiel Bremens einige zentrale Erkenntnisse.

PISA ist eine Stichproben-Untersuchung, die Aussagen über Schulsysteme, nicht jedoch über einzelne Schulen macht. Dementsprechend heißt es in der offiziellen PISA-Broschüre der OECD: "Das Hauptziel der Entwicklung und Durchführung dieser groß angelegten Untersuchung ist ... die Gewinnung von empirisch gesicherten Informationen, die als Grundlage von schulpolitischen Entscheidungen dienen können" (OECD-PISA 2000**).

Vom Konzept her richtet sich PISA an die politischen Entscheidungsträger in den beteiligten Ländern - und erst in zweiter Linie an die breite Öffentlichkeit. Seit Dezember 2001 (erste PISA-Studie) zeigt sich aber, dass die Intention, schulpolitische Maßnahmen über PISA zu steuern, durch die Eigendynamik der öffentlichen Diskussion hierzulande völlig überrannt wurde. Aufgrund der hohen öffentlichen Aufmerksamkeit gerieten die Schulministerien bereits im Dezember 2001 in das Zentrum der Kritik. Dementsprechend ging es Politikern bald nicht mehr "nur" um die "richtigen" Maßnahmen zur Problemlösung, sondern zunehmend um eine möglichst günstige öffentliche Darstellung der eigenen Position.

Das Beispiel Bremen

Im Sommer 2001, sechs Monate vor Veröffentlichung der ersten PISA-Daten, sind in Bremen standardisierte Verfahren der Leistungsüberprüfung so gut wie unbekannt: Es gibt weder Lernstandserhebungen noch Vergleichsarbeiten, auch keine zentralen Abschlussprüfungen. Nur drei Jahre später (Mitte 2004) sieht die Situation völlig anders aus:

Auf welche Weise haben die PISA-Ergebnisse diese Entwicklung beeinflusst? Kurz zum Ablauf: Die im Dezember 2001 veröffentlichten bundesweiten PISA-Daten sind in der Bremer Presse ausführlich dargestellt worden. Vorschläge zur Einführung von Vergleichsarbeiten und zentralen Prüfungen haben die Medien durchgängig positiv bewertet. Bei den damaligen Regierungsparteien CDU und SPD bestand Konsens, dass die Einführung von Vergleichsarbeiten das Leistungsniveau anhebt.

Sehr kontrovers ging es bei der Frage der zentralen Prüfungen zu. Die CDU begründete mit den bundesweiten PISA-Befunden die Notwendigkeit, das Zentralabitur und eine zentrale Sekundarstufenprüfung einzuführen. Die SPD lehnte dies ab: Es sei überhaupt nicht zu erkennen, ob sich dadurch die fachlichen Leistungen der Schüler tatsächlich verbesserten. Stattdessen befürchteten die Sozialdemokraten, dass sich damit die Selektion im Schulsystem verschärfe.

Die PISA-Länderergebnisse - veröffentlicht im Juni 2002 - waren für Bremen niederschmetternd. Bei fast allen Leistungsdaten bildete der Stadtstaat das Schlusslicht unter den Bundesländern. Der SPD-CDU-Senat reagierte unmittelbar: Bürgermeister Henning Scherf (SPD) bekannte sich einen Tag später zur politischen "Schuld" an diesem Desaster und bezeichnete die schlechten Leistungswerte als Ausdruck einer 40-jährigen, offensichtlich mangelhaften (sozialdemokratischen) Bildungspolitik.

Am gleichen Tag teilte Bildungssenator Willi Lemke (SPD) der Presse mit, welche Maßnahmen ergriffen werden sollten. Dazu gehörte eine massive Verstärkung von Lernstandserhebungen und zentralen Prüfungen (Sek. I, Zentralabitur). In der Öffentlichkeit stellte die Bremer Politik dies als notwendige Konsequenz aus PISA dar. Faktisch bedeutete es ein vollständiges Einschwenken der Senatspolitik auf die lange bekannten Forderungen der CDU.

Legitimationskrise der SPD-Bildungspolitik

Was zeigt das Fallbeispiel? Es macht zunächst die große öffentliche Wirkung der PISA-Ergebnisse deutlich: Das schlechte Abschneiden Bremens wirkte sich unmittelbar auf die Landespolitik aus und stürzte den sozialdemokratischen Teil der Regierung in eine Legitimationskrise. Die PISA-Ergebnisse wurden somit genutzt, um seit langem geforderte Maßnahmen (z. B. das Zentralabitur), die bis dahin aber auf großen öffentlichen Widerstand gestoßen waren, nun politisch durchzudrücken.

PISA übte, so gesehen, eine beschleunigende bzw. verstärkende Wirkung aus, bestimmte bildungspolitische Interessen durchzusetzen. Die Forderung nach zentralen Abschlussprüfungen wurde angesichts der schlechten PISA-Werte mehrheitsfähig - die SPD gab ihren Widerstand auf. Diese schnelle Entscheidung für zentrale Leistungsüberprüfungen unterstellte, dass damit die durch PISA aufgedeckten Defizite (Kompetenzdefizite in Lesen und Mathematik, hohe soziale Selektion) behoben werden könnten. Es ist aber empirisch überhaupt nicht erwiesen, dass kontinuierliche Leistungsüberprüfungen zu einem durchgängig verbesserten Unterricht und einem höheren Leistungsniveau führen.

Allerdings war und ist ein großer Teil der Öffentlichkeit davon überzeugt, dass zentrale Prüfungen zu besseren Leistungen beitragen. Vor dem Hintergrund des besonders scharfen "PISA-Schocks" in Bremen waren deshalb zentrale Prüfungen politisch nicht mehr zu stoppen.

"Steuerungswirkung" von PISA

So wie in Bremen haben wir in unserer Untersuchung insgesamt 13 themenbezogene Fallstudien (zentrale Prüfungen, Ganztagsschule, Schulstruktur) durchgeführt, und zwar in vier Bundesländern (Brandenburg, Bremen, Rheinland-Pfalz, Thüringen). Welche Erkenntnisse haben wir aus der Analyse bildungspolitischer Prozesse nach PISA gewinnen können? Versetzten die Befunde die "Steuerleute" - also die politischen Entscheidungsträger - tatsächlich in die Lage, auf die schulischen Probleme angemessen zu reagieren und entsprechende Maßnahmen zu initiieren?

Wir stellten in unserer Untersuchung zunächst fest, dass Vergleichsstudien wie PISA mit ihren Resultaten keinesfalls bevorzugt die "Steuerleute" beliefern, sondern vor allem eine sehr aktive Medienöffentlichkeit bedienen. Seit PISA müssen sich Kultusminister vor allem mit dem öffentlichen Bild der Ergebnisse auseinandersetzen. Sie versuchen deshalb, darauf Einfluss zu nehmen und es zugleich für ihre Interessen zu nutzen. Das heißt: Bildungspolitische Maßnahmen im Anschluss an PISA erscheinen in der Sicht der Ministerien nur dann als sinnvoll, wenn sie zugleich die öffentliche Akzeptanz der Regierungspolitik stärken. Die Einführung zentraler Prüfungen beispielsweise weist genau dieses Legitimationspotenzial auf.

Ein anderes Beispiel ist der Ausbau offener Ganztagsschulen, den fast alle Schulministerien nach PISA betrieben haben. Was folgt daraus? Bestätigt wird die politikwissenschaftliche Erkenntnis, dass (bildungs-)politische Reformen nicht nur nach sachlichen Gründen, sondern häufig auch "aus einem machtpolitischen Kalkül gewählt und verfolgt" werden (Mayntz 2004***).

Politische Handlungslogik

Diese kritische Sicht auf die bildungspolitischen Prozesse darf man allerdings nicht auf eine naive Politik- und Politikerschelte reduzieren: Die von uns in den Blick genommenen Akteure in den Ministerien sind in aller Regel kenntnisreich und souverän mit den PISA-Ergebnissen umgegangen - allerdings souverän innerhalb ihrer politischen Handlungslogik. Was bedeutet das?

Bildungspolitisches Handeln kann sich nicht allein auf eine gründliche Prüfung von Forschungsergebnissen stützen, um aus dieser Perspektive die "richtigen" Maßnahmen abzuleiten. Vielmehr spielen in der bildungspolitischen Arena noch andere Faktoren, Interessen und Akteure eine Rolle: Koalitionskompromisse ebenso wie regionale Besonderheiten und finanzielle Bedingungen. Politik hat diese Faktoren alle abzuwägen - dabei sind die PISA-Daten nur ein Element unter vielen.

Es zeigt sich aber auch, dass Politik die PISA-Studien sehr gern benutzt, um ohnehin getroffene Entscheidungen (etwa die Abschaffung der Orientierungsstufe in Bremen) zusätzlich oder im Nachhinein zu legitimieren. Mit PISA politisch begründet wurde, übrigens zeitgleich, in einem anderen Bundesland (Brandenburg) das genaue Gegenteil: die Beibehaltung des gemeinsamen Lernens in den Jahrgängen 5/6.

Nun soll hier nicht behauptet werden, dass politische Entscheidungen nie sach-, sondern immer nur macht- und interessensorientiert verlaufen. Aber die Vorstellung von einer rationalen Steuerung des Bildungssystems durch die Ergebnisse der empirischen Bildungsforschung greift zumindest für die hier beschriebenen Prozesse nach PISA zu kurz. Denn es bleibt nicht nur unklar, was unter "Steuerungswissen" eigentlich zu verstehen ist und wie die "Steuerleute" in den Ministerien die "richtigen" Konsequenzen ziehen können.

Entscheidend in diesem Kontext ist vielmehr, dass politische Legitimation eine hohe Relevanz besitzt. Daraus ergibt sich: Alle politisch vorgetragenen Argumente des Typs "Aus den PISA-Ergebnissen ergibt sich, dass nun auf jeden Fall die Maßnahme X zu realisieren ist", sind äußerst skeptisch zu bewerten: Wie wird z. B. plausibel gemacht, dass die Maßnahme X bei den Schülerinnen und Schülern tatsächlich fachliche Kompetenzen verbessert oder soziale Selektivität verringert? Und welche Forschungsergebnisse belegen das? Gleichzeitig gilt: Alle Aussagen der Art, die Maßnahme Y (z. B. Veränderung der Schulstrukturen) löse nicht die Probleme und sei deshalb abzulehnen, stehen oft auf nicht weniger tönernen Füßen. Hier muss kritisch nachgefragt werden: Welche politischen Interessen stehen dahinter, bestimmte Reformen von vorneherein auszunehmen?

Fazit

Fest steht: Ein direkter Zusammenhang zwischen PISA-Ergebnissen und bildungspolitischen Reformen - eine Art "Sachzwang" - existiert nicht. Deshalb lassen sich "Steuerungsmaßnahmen" aus PISA nicht einfach ableiten. Welche Reformen der Öffentlichkeit als notwendig und sinnvoll präsentiert werden, wird vielmehr im politischen Diskurs entschieden. Wenn es der Fach- und Medienöffentlichkeit gelänge, in diesem Diskurs stärker die Sicht und die Interessen von Lehrkräften und Schülern einzubringen, wäre einiges gewonnen: Es bestünde dann zumindest die Chance, pädagogisches Handeln zielgenauer und an den Problemen orientierter auszurichten.

Klaus-Jürgen Tillmann, Professor für Schulpädagogik em., Universität Bielefeld in E&W 12/2008

* Tillmann, K.J./Dedering, K./Kneuper, D./Kuhlmann, C./Nessel, I: PISA als bildungspolitisches Ereignis. Fallstudien in vier Bundesländern. VS-Verlag Wiesbaden 2008

** OECD-PISA (Hrsg.) (2000): Schülerleistungen im internationalen Vergleich. Eine neue Rahmenkonzeption für die Erfassung von Wissen und Fähigkeiten. Berlin: MPI

*** Mayntz, R. (2004): Governance im modernen Staat. In: Benz, A. (Hrsg.): Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen. Wiesbaden: VS-Verlag