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Hochschulrahmengesetz

Das Hochschulrahmengesetz (HRG) enthält die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens in der BRD. Im Zuge der Umsetzung der Föderalismusreform laufen aber die meisten Regelungen aus - es drohen noch mehr unterschiedliche Regelungen auf Landes- oder gar Hochschulebene.

Das HRG bezieht sich auf alle staatlichen und staatlich anerkannten Hochschulen, das sind Universitäten, Pädagogische Hochschulen, Kunsthochschulen, Fachhochschulen und sonstige Bildungseinrichtungen, die nach Landesrecht staatliche Hochschulen sind (§ 1 HRG). Im HRG sind die grundsätzlichen Aufgaben der Hochschulen festgelegt (Kap. 1 HRG). Außerdem sind die Zulassung zum Studium (Kap. 2) sowie die innere Organisation der Hochschule (Mitgliedschaft, Selbstverwaltung und Personalstruktur - Kap. 3) geregelt. Das HRG bestimmt weiter die Rechtsstellung der Hochschule (Kap. 4). Schließlich enthält das HRG Vorgaben zur Anpassungen des Landesrechts (Kap. 6).

Das Grundgesetz (GG) von 1949 hatte keine Zuständigkeiten des Bundes im Bildungsbereich vorgesehen, es begründet vielmehr die Kulturhoheit der Länder (Art. 30 GG). Die Freiheit von Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre gehören zu den elementaren Grundrechten (Art. 5 GG). Bis zur Gründung des Wissenschaftsrats (WR) im Jahr 1957 gab es keine institutionalisierte Zusammenarbeit von Bund und Ländern in der Hochschul- und Wissenschaftspolitik. Die hochschulpolitische Abstimmung der Länder untereinander erfolgte in der Kultusministerkonferenz (KMK). Erst die Bildungsexpansion der 1960er Jahre machte eine gesamtstaatliche Planung auf Bundesebene erforderlich. Der wachsende Finanzbedarf überstieg zudem die Möglichkeiten der Länder. Diese Entwicklung führte zu einer Änderung des GG: durch Art. 91a und 91b GG wurden Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulklinika sowie die Bildungsplanung und Forschungsförderung nunmehr als sogenannte Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern festgelegt. Mit der Ergänzung von Art. 75 Nr. 1a GG erhielt der Bund im Jahr 1969 überdies eine Rahmengesetzgebungskompetenz für das Hochschulwesen. Ausschlaggebend dafür war nicht zuletzt ein Auseinanderdriften der landesgesetzlichen Regelungen im Zuge der hochschulpolitischen Reformdebatten. Zwischen 1968 und 1973 hatten fast alle Bundesländer bereits Landeshochschulgesetze verabschiedet. Das erste HRG stammt dagegen erst aus dem 1976. Es setzt für das Hochschulwesen einen länderübergreifenden bundeseinheitlichen Rahmen. In Regelungsumfang und Regelungstiefe hat das HRG den damals vorhandenen Landeshochschulgesetzen entsprochen. Gleichwohl entzündete sich bald Kritik an den vielen Detailregelungen. Schon damals sah - und bis heute sieht - sich der Bund dem Vorwurf der Kompetenzüberschreitung durch die Länder ausgesetzt. Die Länderposition wurde gestärkt, als durch ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27.10.1994 die Voraussetzungen, unter denen der Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung und im Bereich des Rahmenrechts gesetzgeberisch tätig werden darf, restriktiver gefasst wurden.

Der Leitgedanke bei der Novellierung des HRG war demzufolge ein Abbau normativer Steuerung - die Parole hieß: „Deregulierung“ oder „Rückzug des Staates“. In der 3. HRG-Novelle vom 01.07.1985 wurden die Studienordnungen aus dem Katalog der genehmigungsbedürftigen Satzungen herausgenommen. Die Leitungsstruktur wurde für Alternativen (Rektorats-, Präsidialverfassung) geöffnet und für die Drittmittelforschung wurden verschiedene Ausgestaltungsformen vorgesehen. Mit der 4. HRG-Novelle vom 20.08.1998 wurden die Regelungen zur inneren und äußeren Organisation und Verwaltung ganz aus dem HRG gestrichen. Damit entfiel rund ein Drittel der gesetzlichen Vorschriften- die deutsche Universität des 21. Jahrhunderts sollte in die Autonomie entlassen werden. Gleichzeitig ist die 4. HRG-Novelle mit der probeweisen Einführung von Bachelor- und Masterstudiengängen (§§ 18-19 HRG) und ihren Bestimmungen zur Studienstruktur der beginnenden Europäisierung der Hochschulpolitik verpflichtet.

Die HRG-Novellen des Jahres 2002 haben einen neuerlichen Konflikt zwischen Bund und Ländern provoziert. Die Länder sahen ihren Gestaltungsspielraum für hochschulpolitische Reformen erheblich eingeschränkt und haben zwei Normenkontrollklagen gegen den Bund angestrengt. Das Bundesverfassungsgericht hat in beiden Fällen den Klägern Recht gegeben und dem Bund mit den Urteilen vom 27.07.2004 und vom 26.01.2005 die Grenzen der Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG aufgezeigt.

Im Rahmen der Föderalismus-Debatte des Jahres 2004 forderten die Länder, die Hochschulrahmengesetzgebung abzuschaffen. Mit der Verfassungsänderung im Sommer 2006 hat der Bund seine hochschulrechtliche Kompetenz weitgehend an die Länder abgegeben. Dem Bund verblieb die Möglichkeit, für die Kernbereiche Zulassung und Abschlüsse Regelungen zu erlassen.

Die zuvor im Hochschulrahmengesetz enthaltenen Regelungen zur befristeten Beschäftigungsmöglichkeiten an Hochschulen und in der außeruniversitären Forschung wurden wurden mit dem 2007 beschlossenen Wissenschaftszeitvertragsgesetz (WissZeitVG) in ein Sonderarbeitsrecht für WissenschaftlerInnen überführt.

Ende 2007 begann ein Gesetzgebungsverfahren zur Außerkraftsetzung des HRG, das nach viel Kritik im Anhörungsverfahren wieder aufgegeben wurde. Mit der Umsetzung der Föderalismus-Reform endete aber im August 2008 ohnehin die unmittelbare Rechtsverbindlichkeit der meisten Regelungen des HRG. Mit dem Koaltionsvertrag von CDU, CSU und FDP vom Herbst 2009 ist die Aufhebung des HRG erneut auf die Tagesordnung gesetzt worden.

Die GEW fordert, dass zumindest die Möglichkeit genutzt wird, Hochschulzulassung und -abschlüsse bundesgesetlich zu regeln.

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